Integration von Menschen mit Behinderung in den Arbeitsmarkt: Welche Maßnahmen sind sinnvoll?

Die Forschung zur Wirksamkeit von Integrationsmaßnahmen steckt noch in den Kinderschuhen. Dennoch sind Tendenzen erkennbar, wie das Center for Disability and Integration an der Universität St. Gallen in einer Auswertung von Zahlen aus Österreich, der Schweiz und Deutschland feststellt.

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Fakt ist: Menschen mit Behinderungen sind in allen drei Ländern auf dem Arbeitsmarkt unterrepräsentiert. In Deutschland hatten im Jahr 2005 nur 41% von ihnen einen Job. In der Schweiz und Österreich waren es rund 50%. „Vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen zu sein bedeutet, von weiten Teilen des gesellschaftlichen Lebens ausgeschlossen zu sein. Es geht einher mit dem Verlust der finanziellen Unabhängigkeit und der Möglichkeit, ein vollständig selbstbestimmtes Leben zu führen“ (Deuchert/Liebert, 2012).

Eva Deuchert und Helge Liebert vom Center for Disability and Integration im schweizerischen St. Gallen fragen in ihrer Arbeit vom Januar 2012 nach den Ursachen, Wirkzusammenhängen und möglichen Lösungsansätzen:

  • Welche Maßnahmen zur Integration von Menschen mit Behinderung sind sinnvoll?
  • Welche Wechselwirkungen gibt es?
  • Wo haben sich berufliche Rehabilitationsmethoden bewährt und warum?

Dabei konzentrieren sie sich auf die wirtschaftliche Perspektive. Es geht ihnen nicht um sozial motivierte Projekte, sondern um tragfähige Arbeitsplatzsituationen, die finanzielle Unabhängigkeit schaffen.

Deutschland: nur gut ein Drittel aller behinderten Menschen hat oder sucht Arbeit

Die meisten Menschen mit Behinderung sind nicht ins Erwerbsleben eingebunden, d. h. sie haben keine Arbeit und suchen auch keine:

  • 2009 lebten in Deutschland insgesamt 9,6 Millionen Menschen mit Behinderung;
  • davon zählten 7,0 Millionen zur Gruppe der sogenannten „Nichterwerbspersonen“, die nicht am Erwerbsleben teilnehmen, also auch keine Arbeit suchen (z. B. Verrentete, Auszubildende, Hausfrauen oder -Männer).
  • Knapp 2,6 Millionen waren Menschen ab 15 Jahren, die eine Arbeit hatten oder suchten (Statistisches Bundesamt, 2012).

Menschen, die arbeiten, zahlen Steuern und beanspruchen weniger Sozialleistungen. Auch aus volkswirtschaftlicher Sicht ist die derzeitige Schieflage daher relevant.

Gesetzliche Rahmenbedingungen

Die Politik reagiert in allen Ländern mit sehr unterschiedlichen Ansätzen zur Integration von Menschen mit Behinderung. Ein großer Teil der Maßnahmen Deutschland, Österreich und der Schweiz verfolgt das Ziel, die Nachfrage nach Mitarbeitern mit einer Behinderung zu erhöhen bzw. die Bereitschaft, eine Einschränkung bei einem Arbeitnehmer zu akzeptieren. Das sind z. B.:

  • Antidiskriminierungsgesetze
    • Deutschland: Allgemeines Geleichbehandlungsgesetz (AGG)
    • Österreich: Bundes-Behindertengleichstellungsgesetz (BGStG)
    • Schweiz: Behindertengleichstellungsgesetz (BehiG)
  • Beschäftigungsquoten
    • Deutschland: Betriebe mit mind. 20 Arbeitnehmern müssen zu mind. 5% Menschen mit anerkannter Schwerbehinderung beschäftigen; Strafzahlungen bei Nichteinhaltung bis zu 260 Euro/monatl.
    • Österreich: Betriebe mit mind. 25 Arbeitnehmern müssen zu mind. 4% Menschen mit anerkannter Behinderung (GdB mind. 50) beschäftigen; Strafzahlungen bei Nichteinhaltung bis zu 336 Euro monatl.
    • Schweiz: keine gesetzliche Verpflichtung
  • Zuschüsse für Arbeitgeber
    Neben einer Vielzahl an weiteren Zuschüssen können Arbeitgeber vor allem folgende zeitlich befristete Zuschüsse beantragen:

    • Deutschland: Eingliederungszuschüsse von max. 70% des Arbeitsentgeltes für max. 24 Monate, in besonderen Fällen für bis zu 36 bzw. 96 Monate
    • Österreich: Entgeltbeihilfe von max. 50% des Bruttogehaltes abzüglich pauschal 50% der Lohnnebenkosten (insgesamt max. 700 Euro) sowie Integrationsbeihilfe bei neu geschaffenen Dienstverhältnissen von max. 500 Euro monatl. für max. 12 Monate.
    • Schweiz: Einarbeitungszuschuss von max. 80% des zuletzt erzielten Erwerbseinkommens für max. 180 Tage

Behinderung ist nicht berechenbar

„Behinderungen sind ein extrem heterogenes Phänomen“, werfen Deuchert und Liebert ein und benennen damit ein Kernproblem aller Integrationsbemühungen. Für potenzielle Arbeitgeber ist es kaum möglich abzuschätzen, was mit dem Merkmal „Behinderung“ verbunden sein könnte. Die Anforderungen an den Umgang mit einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung unterscheiden sich stark, und selbst beim Umstand verschiedener körperlicher Beeinträchtigungen sind die Probleme höchst individuell. So benötigt ein hörgeschädigter Arbeitnehmer völlig andere Anpassungen als ein Rollstuhlfahrer, und beide bringen jeweils unterschiedliche Strategien im Umgang mit ihrer Beeinträchtigung mit.

Zuschüsse

Die gesetzlichen Rahmenbedingungen hingegen gelten zunächst für jede Person mit anerkannter Behinderung. „Die Information, dass ein Kostenträger einen Lohnzuschuss für diese Person bereitstellt, könnte dann vom Arbeitgeber als Signal für eine geringe Leistungsfähigkeit interpretiert werden. Der Betroffene wird dann unter Umständen genau wegen dieses Signals nicht eingestellt“ (Deuchert/Liebert, 2012). Sobald ein Kostenträger aber individuell über Zuschüsse entscheide, entstünde die Gefahr einer individuellen Signalwirkung. Zugleich besteht für Kostenträger das Risiko, dass Zuschüsse als reine Mitnahmeeffekte genutzt werden. Wenn Kostenträger nicht unterscheiden können, ob ein Unternehmen eine Person mit Behinderung auch ohne finanziellen Anreiz eingestellt hätte, subventionieren sie wohlmöglich Beschäftigungsverhältnisse, die ohne Lohnsubvention genauso entstanden wären.

Antidiskriminierungsgesetze

Auch die Antidiskriminierungsgesetze stehen in der Kritik: „Eine Vielzahl von empirischen Studien belegt, dass diese weitreichenden Antidiskriminierungsgesetze nicht zu einer Verbesserung der Beschäftigungschancen von Menschen mit Behinderung führen. Durch die Einführung dieser Gesetzgebung sind die Beschäftigungsquoten von Menschen mit Behinderung im Vergleich zu den Beschäftigungsquoten von Menschen ohne Behinderung nicht angestiegen“ (Deuchert/Liebert, 2012).

Beschäftigungsquoten

Verpflichtende Beschäftigungsquoten, verbunden mit finanziellen Auflagen bei Nichteinhaltung, scheinen teilweise Wirkung zu zeigen. In Deutschland erfüllten Arbeitgeber im öffentlichen Dienst ihre Beschäftigungsquote im Jahr 2008 mit durchschnittlich 6,1%. In der privaten Wirtschaft lag der Durchschnitt bei nur 3,7% (BIH, 2010). Immerhin können sogenannte „Strafzahlungen“ verwendet werden, um an anderer Stelle Integrationsprojekte zu finanzieren.

Kündigungsschutz

Daneben existieren Regelungen des Kündigungsschutzes für bestehende Arbeitsverhältnisse. So kann in Deutschland ein schwerbehinderter Arbeitnehmer nur mit Zustimmung des Integrationsamtes gekündigt werden (§ 85 SGB IX). In Österreich wurde der besondere Kündigungsschutz für neue Beschäftigungsverhältnisse ab 2011 jedoch ausgesetzt, um die Chancen auf Beschäftigung für Menschen mit Behinderungen nicht zu gefährden. „Arbeitgeber sind grundsätzlich eher bereit, behinderte Arbeitnehmer einzustellen, wenn sie die Möglichkeit haben, sich von Mitarbeitern, mit denen sie unzufrieden sind, einfacher zu trennen“ (Deuchert/Liebert, 2012). Im Gegenzug wurden die österreichischen Ausgleichsabgaben erhöht. In der Schweiz gibt es ohnehin keinen besonderen Kündigungsschutz für Menschen mit einer Behinderung. Und nur in Deutschland haben sie das Recht auf 5 Tage zusätzlichen Urlaub im Jahr.

Reha vor Rente

Die oben beschriebenen Maßnahmen haben vornehmlich das Ziel, die Akzeptanz von Menschen mit Behinderungen durch Arbeitgeber bzw. die Nachfrage nach Arbeitnehmern mit Behinderung zu verstärken oder bestehende Arbeitsverhältnisse aufrecht zu erhalten. Es gibt aber auch Regelungen, die das Angebot von Arbeitskräften mit Behinderung für den ersten Arbeitsmarkt beeinflussen sollen. Die Betrachtung der verschiedenen Rentensysteme fragt nach diesen Faktoren: Entgehen dem Arbeitsmarkt wertvolle (Fach)kräfte durch frühzeitige Berentung?

In der internationalen Literatur seien Beispiele bekannt, bei denen durch eine stringentere Überprüfung der Anspruchsgrundlage und des Eingliederungspotenzials die Anzahl von neuen Anmeldungen für Invalidenrenten (in Deutschland: Rente wegen Erwerbsminderung) gesenkt und die Beschäftigung von Menschen mit Behinderungen erhöht werden konnte, schreiben Deuchert und Liebert. In Schweden etwa seien Gespräche zur Erfassung von Eingliederungsmöglichkeiten in frühen Rehabilitationsphasen verpflichtend. Ein Versuch, den Zeitpunkt dieser Maßnahmen noch weiter vorzuziehen, habe sich allerdings gegenteilig ausgewirkt und den Zulauf in die Invalidenversicherung verstärkt (Deuchert/Liebert, 2012).

SH-108585041-Lisa S.-kleinEs scheint also so zu sein, dass die berufliche Reha zu einem Zeitpunkt thematisiert werden sollte, zu dem der Betroffene sich in der Lage und bei Kräften sieht, wieder an eine berufliche Zukunft zu denken. Wird das Thema zu früh angegangen, können sich viele offenbar den Weg zurück in das Berufsleben überhaupt noch nicht vorstellen und sprechen sich dann eher für eine Verrentung aus oder ein Eingliederungsversuch muss abgebrochen werden, weil die gesundheitliche Basis dafür noch nicht gegeben war. Ein gescheiteter Versuch kann wegweisend für nachfolgende Entscheidungen sein.

Erfolgen Maßnahmen zur beruflichen Reha hingegen nur zögerlich, kaum individualisiert, zu spät oder gar nicht, haben Betroffene scheinbar selten aus eigenem Antrieb die Kraft, diesen Weg einzuschlagen und geraten in das Rentensystem auch dann, wenn eigentlich noch Potenzial für eine berufliche Tätigkeit vorhanden wäre.

Berufliche Reha bei traumatischer Querschnittlähmung

In Deutschland bietet die Heinrich-Sommer-Klinik in Bad Wildbad im Schwarzwald ein umfassendes Konzept zur Verzahnung von medizinischer und beruflicher Reha unter einem Dach für Menschen mit traumatisch bedingter Querschnittlähmung an. Das Berufsförderungswerk Heidelberg-Schlierbach bildet unter Trägerschaft des Universitätsklinikums Heidelberg in kaufmännischen und handwerklichen Berufen aus. In unmittelbarer Nähe ist auch die medizinische Betreuung durch die Orthopädische Universitätsklinik Heidelberg gewährleistet.

Viele Querschnittzentren haben ihren Schwerpunkt in der medizinischen Versorgung, an die sich eine berufliche Rehabilitation anschließen kann, die dann woanders stattfindet. Dies erschwert  die frühe Erfassung von Eingliederungspotenzialen und eine individuelle Anpassung von Reha-Maßnahmen nach den Bedürfnissen und Ressourcen von Betroffenen.

Rente auf Dauer als Auslaufmodell

Als „ausgesprochen schwieriges Unterfangen“ beschreiben Deuchert und Liebert Bestrebungen, Menschen aus der Rente heraus wieder für den Arbeitsmarkt zu gewinnen. „Hingegen scheint die Reduzierung von Neurenten durch ein frühzeitiges Eingreifen und durch eine Überprüfung des Erwerbspotenzials zu besseren Ergebnissen zu führen“ (Deuchert/Liebert, 2012). In der Schweiz sinken die Zahlen von Neurenten seit 2003. Ob das u. a. mit der Schaffung von regionalärztlichen Diensten zur Beurteilung der medizinischen Voraussetzung für Leistungen der Invalidenversicherung zusammenhängt, kann wegen fehlender Zahlen nicht eindeutig belegt werden. Auch die frühe Intervention zur Wiedereingliederung bei einer möglichen Behinderung könnte hier eine Rolle spielen. In regelmäßigen Abständen soll dazu das Eingliederungspotenzial von Rentnerinnen und Rentnern, die aufgrund einer Behinderung verrentet sind, überprüft werden. In Deutschland wurden Renten auf Dauer schon 2001 weitgehend abgeschafft und Zeitrenten für maximal 3 Jahre zur Norm. Auch in Österreich wird die Rente nur für maximal 2 Jahre gewährt. Ist eine Verbesserung des Gesundheitszustands nicht zu erwarten, kann in allen Ländern auch die unbefristete Zuerkennung greifen.

„Unumstritten ist, dass die Ausgestaltung der Invalidenversicherung einen entscheidenden Einfluss auf die Integration von Menschen mit Behinderung hat“ (Deuchert/Liebert, 2012). Dass ein Mensch mit Behinderung nicht zum Rentner wird, heißt allerdings nicht automatisch, dass er mit seinem Eingliederungspotenzial tatsächlich auch eine tragfähige Beschäftigung findet.

Unsicherheiten auflösen

Die Betrachtungen legen nahe, dass sowohl auf Seiten der potenziellen Arbeitgeber als auch auf Seiten der Menschen mit Behinderung die Unberechenbarkeit möglicher Arbeitsverhältnisse eine entscheidende Hürde zu sein scheint. Gerade Menschen, die vergleichsweise frisch von einer Behinderung betroffenen sind, benötigen die Gelegenheit, sich auszuprobieren, um ihre Einschränkungen im Berufsumfeld einordnen zu können und den Umgang mit ihnen zu lernen. Auch Arbeitgeber scheuen offenbar die ihnen unbekannte Dimension von „Behinderung“ als sehr individuelles Phänomen. Gesetzliche Rahmenbedingungen, wie die Verpflichtung, im Falle einer Kündigung eine weitere Institution hinzuziehen zu müssen, machen das Unterfangen nicht berechenbarer.

Als umso wirkungsvoller erweisen sich hingegen Maßnahmen, die auf eine unterstützte Zusammenführung von Arbeitgeber und Arbeitnehmer hinwirken und Unsicherheiten abbauen helfen. Im Praxistest haben beide Partner die Möglichkeit Erwartungen, Ziele und Wünsche sowie den Umgang miteinander zu erproben.

Verzahnte Ausbildung

Als positive und nachweislich wirksame Maßnahme beschreiben Deuchert und Liebert die „Verzahnte Ausbildung“ nach dem Modell des „Supported Education/Employment“ aus Großbritannien. „Hier wird versucht, Betroffene möglichst schnell in den ersten Arbeitsmarkt einzugliedern, sobald die gesundheitliche Verfassung dies zulässt“ (Deuchert/Liebert, 2012). Der Betroffene lernt in einem realistischen Umfeld mit behinderungsbedingten Einschränkungen umzugehen. Gleichzeitig haben Arbeitgeber und Kollegen die Gelegenheit, den neuen Mitarbeiter kennenzulernen und seine besonderen Bedürfnisse einzuschätzen. Sowohl der Betrieb als auch der Betroffene erhält Unterstützung durch einen Coach, der bei Schwierigkeiten vermittelt und hilft, Lösungen zu finden. In einem Projekt der „METRO Group“ mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales fanden nach der verzahnten Ausbildung mehr als doppelt so viele Jugendliche mit Lernbehinderungen eine reguläre Beschäftigung wie vergleichbare Personen.

Aber auch für derartige Projekte müssen Unternehmen erst gewonnen werden. „Unklar ist, welche zusätzlichen Maßnahmen (wie z. B. Informationskampagnen, finanzielle Anreize oder Beschäftigungsverpflichtungen) notwendig sind, um diese Bereitschaft zu erhöhen“, schreiben Deuchert und Liebert.

Gemeinsame Aufgabe von Politik und Wissenschaft bleibt es, wirkungsvolle und finanzierbare Konzepte zu entwickeln, die die Situation von Arbeitgebern und Arbeitnehmern gleichermaßen berücksichtigen, und das Potenzial haben, Brücken zu bauen und Unsicherheiten auf beiden Seiten abzubauen.

 

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